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          《土壤污染防治法》:“遲來”為哪般?“最強”強在哪?
          2018-09-20 00:00:00      中國經濟導報

           


          中國經濟導報記者|白雪

              土壤污染關乎食品安全、健康安全和環境安全,但由于其隱蔽性、滯后性和累積性,對其規制的法律出臺,相對于我國最早的污染防治領域的立法,即1984的《水污染防治法》,整整“晚”了34年。從列入立法規劃到出臺,歷時5年。近日十三屆全國人大常委會第五次會議表決通過了《土壤污染防治法》,該法將于2019年1月1日起施行。
              中國經濟導報記者在采訪中了解到,《土壤污染防治法》既解決了土壤污染無人擔責和污染防治工作無人負責的情況,明確了政府、企業、公眾土壤污染防治的一般性義務和法定責任,又解決了土壤污染防治工作凌亂無序的問題,根據土地的類型化特征設置了不同的風險管控和修復制度。同時,還明確了土壤修復的資金來源等問題。
              
          為何會比《水污染防治法》“遲到”34年?

              土壤是食物的培養基,人類一切食物歸根結底來自土壤,土壤重金屬超標、抗生素殘留,最終將通過食物鏈威脅人類健康。浙江大學公共政策研究院客座研究員夏學民在接受中國經濟導報記者采訪時表示,土壤污染防治工作和空氣污染、水污染防治一樣重要。那么為什么《土壤污染防治法》比《水污染防治法》“遲到”了30多年?夏學民認為,這完全是因為土壤污染防治的復雜性造成的。
              土地有雙重屬性,首先土壤是植物和動物生長的直接溫床,其次土地是動植物和人類生存的空間。由于我國對土地實行用途管制,土地性質區分為國有土地和農村集體所有土地,按用途區分為農用地、工業用地、商業綜合用地和住宅用地。“因此,對不同性質土地上土壤的污染防治和管控,就變得比較復雜,責任主體、污染物、污染標準、防控與治理污染的手段都較多樣,給這一問題的解決增加了難度。”夏學民表示。
              由此看來,與大氣污染、水污染相比,土壤污染防治法似乎更急需出臺。知名經濟學者、財經評論人郭凡禮在接受中國經濟導報記者采訪時表示,目前我國大陸受重金屬污染的耕地面積近2000萬公頃,約占耕地總面積的1/5,土壤污染使全國農業糧食減產超過1300萬噸,因其他類型的污染所導致的經濟損失難以估計。流域性/區域性土壤污染態勢凸顯,影響區域生態建設和國家環境外交。
              在郭凡禮看來,《土壤污染防治法》填補了我國環境污染防治法律體系缺失的關鍵部分,將食品安全、公眾健康和環境安全統籌協調,大大提升了我國環境保護立法的水平和層次。

          “最強”污染防治法強在哪兒?

              《土壤污染防治法》出臺后,被很多業內人士認為是“最強”污染防治法。郭凡禮認為,“最強”一方面體現在對土壤污染的風險管控和修復這一塊,另一方面是對污染責任人追究這部分。這部法律的很多條款都非常超前,主要強調土地的安全利用,會讓污染責任人做風險管控和修復。而土壤污染修復的義務是從調查開始的,調查發現污染,進一步風險管控,然后進行修復,包括政府的責任、使用權人的責任、污染人的責任還有農用地上農民的責任都有詳盡的劃分。
              重慶大學法學院副教授杜輝在接受中國經濟導報記者采訪時表示,“最強”體現在:第一,明確了政府的土壤污染防治責任,實行土壤污染防治目標責任制和考核評價制度,加大了政府問責力度,強化了部門聯動機制。第二,明確了不同情形下的土壤污染責任人和責任形式。第三,為了增強對風險管控、修復活動效果的監督,建立了全國土壤環境信息平臺和土壤環境信息共享機制。第四,土壤有毒有害物質的防控和重點監管單位管控制度。第五,建立了類型化的土壤污染風險管控和修復制度。第六,借鑒域外的先進經驗,建立了土壤污染防治基金制度。第七,明確要求建立土壤污染防治標準體系和土壤污染狀況監測制度。
              此外,有觀點可能會認為《土壤污染防治法》中對土壤污染行為的處罰力度小,對行政罰款沒有規定特別巨大的數額,事實上讓責任人做風險管控和修復,就是一筆特別大的支出。行政處罰是在這個基礎之上再做處罰。相關專家指出,《土壤污染防治法》沒有把主要責任通過行政處罰的形式讓污染責任人承擔。“單單看處罰,可能會覺得土壤污染防治法處罰的力度小,但是,我們的重點是要求他們去做土壤污染修復工作。”
              
          省級土壤污染防治基金亮點在哪里?

              在各位受訪專家看來,《土壤污染防治法》亮點頗多。比如杜輝就認為,《土壤污染防治法》最大亮點體現在注重風險預防,重點防控生態風險和公眾健康風險,一方面立足于前端的“防”,加強對尚未污染土壤的保護;另一方面加強后端的“防”,采取有效措施防止已被污染的土壤侵害公眾健康,由此形成了全鏈條性的管控和責任體系。
              在郭凡禮看來,“亮點首先體現在《土壤污染防治法》確保追責有方向。其次,根據不同類型土地的特點,分設專章規定了農用地和建設用地的土壤污染風險管控和修復,設置了不同的制度和措施。”
              土壤污染修復需要大量的資金,郭凡禮認為,《土壤污染防治法》專設了土壤污染防治經濟措施一章,規定通過多種渠道、多種方式解決土壤污染資金問題也是值得一提的亮點之一。
              中國經濟導報記者在采訪中了解到,《土壤污染防治法》的基金分兩類,一類是中央土壤污染防治專項資金,另一類是省級土壤污染防治基金。除了中央專項資金,《土壤污染防治法》還提出設立省級土壤污染防治基金,有何重要意義呢?
              杜輝告訴中國經濟導報記者,“設立省級土壤污染防治基金一方面是為了加強土壤污染防治的績效管理,確保基金使用的效益符合地方土壤污染的實際狀況,另一方面也有利于加強地方政府與社會資本的合作,更便利于土壤污染防治的市場化運作,發揮地方的主動性和能動性。”
              這一問題在夏學民看來,實質上就是從法律上明確了省級人民政府的主體責任,結合《環境保護稅法》的相關規定——環保稅的稅率由省級人民政府根據實際情況自行調整,因此土壤污染防治基金的設立以及收費費率,要統籌考慮環保稅稅率,既要做到收支平衡,更要確保防治污染的價值導向。
              
          哪些行業企業要做好準備?

              《土壤污染防治法》正式實施后將對哪些行業企業產生重大影響?
              據介紹,依據《工礦用地土壤環境管理辦法(試行)》,土壤污染重點監管單位主要包括以下行業企業:有色金屬冶煉、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等行業中納入排污許可重點管理的企業;有色金屬礦采選、石油開采行業規模以上企業;以及其他根據有關規定納入土壤環境污染重點監管單位名錄的企事業單位。
              當然,除了上述行業之外,存在有毒有害物質的儲罐、管道或者建設有污水處理池、應急池、固體廢物處置設施等存在土壤污染風險設施的企業也將會納入土壤環境污染重點監管單位名錄管理。例如危險廢物經營單位、垃圾填埋場、垃圾焚燒設施、污水集中處理設施、危險化學品儲存設施、原油儲運管道設施、加油站、尾礦庫等。
              除了這些行業企業要做好準備外,受訪專家表示,《土壤污染防治法》正式實施后本身也會面臨一系列的挑戰。
              郭凡禮表示,首先會遇到的問題是缺少配套法律制度。土壤污染防治法剛剛出爐,我國的土壤污染治理工作也比較落后,土壤污染防治標準體系建設尚未完善,土壤污染防治法還缺少大量配套制度。
              對此,夏學民舉例說,例如,在農用地上,基本農田保護區的土壤污染標準要十分嚴格,化肥農藥的使用要從緊;畜牧養殖用地的土壤,要注意防控排泄物的污染源。又如,在工業用地上,要結合固體廢棄物控制,制定相互銜接的排污和治理標準。再比如,空氣污染、水污染和土壤污染是自然而然相互牽扯的,這就需要三種污染源的檢測標準做到相互銜接,不能自相矛盾。
              關于這一問題,杜輝從宏觀、中觀、微觀三個方面做了具體的分析:宏觀層面,會對地方的營商環境造成一定程度影響,需要協調好綠色發展和生態優先的關系。中觀層面是在考驗地方政府的履責能力,尤其是生態環境、農業農村、自然資源、住房城鄉建設、林業草原等主管部門的協作能力和執法能力。微觀層面,部分新設制度盡管亮點頻頻,但只是原則性或者方向性要求,還需要在具體操作中予以細化,比如基金如何建立和運行等。

          【期號:3339】【版面:10】【作者:白雪】打印本頁
           
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