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          青島探索推行公交票價柔性管理
          2018-10-10 16:49:59      中國發展網

          蘇長征  周  峰

          政策具有剛性約束力,依法制定的價格政策,管理相對人應當不折不扣地予以執行。公交票價政策,涉及廣大群眾的切身利益,一直是各級政府關注、社會關心的價格熱點、難點問題。政策調整涉及面廣,牽一發而動全身,社會影響廣泛。市物價局認真踐行以人民為中心的發展思想,在落實我市現行公交票價政策的過程中,主動融入改革發展的新時代要求和地方特色,從先行試點、決策決定、執行落實3個維度,快慢相濟、張馳有度,剛柔相成、以柔克剛,既保證了政策落實的平穩有序,又滿足了人民群眾的出行需求,促進了政策的科學化、民主化,展現了“柔性管理”的魅力,彰顯青島特色。

           一、城市公交票價管理基本情況

          (一)公交發展現狀和票價形式

          改革開放40年來,我市市區(中心城區)由1978年的244.4平方公里擴大到2017年的3303.13平方公里,增長12.5倍。市區人口由1978年的168萬人增長到2017年625.25萬人,增長2.7倍。全市生產總值由1978年的38.43億元到2017年的11037.28億元,增長286倍。我市公交發展與經濟社會發展是相輔相成的,我市市區(不含西海岸新區、即墨區,下同)地面公交線路有295條,公交經營企業2家,公交車5265輛,其中空調車為2533輛,占比48%。

          我市現行地面公交票制票價政策是2000年制定的,票價形式有兩種,一種是單一票制,這種票制居多數,有273條公交線路執行此票制,其中,普通車線路231條,票價1元;季節性空調車線路23條,開啟空調時票價2元(空調開啟時間為每年的7月1日至9月15日、12月1日至次年的3月15日止)、不開空調時票價1元;常年空調車線路19條,票價2元。另一種是累進票制,涉及有22條公交線路,1元起價,可坐12站,每增加6站0.5元進位。持琴島通普通卡(IC卡)乘坐公共交通票價優惠20%; 學生卡半價優惠;老年卡60-64歲的老人半價優惠、65歲以上老人免費。乘坐公共交通一小時內換乘可享受1次換乘優惠。

           

          (二)地面公交票價政策執行過程中面臨的問題

          2013年我市成為國家新能源汽車推廣應用示范城市,公交行業成為新能源汽車應用的“大頭”,相比較燃油的傳統公交車,新能源公交車配置升級,人民群眾可享受品質化、多樣化的公交出行服務。近年來配置的1753輛空調車已在134條普通公交線路運行,其中88條線路全部配備空調車,其余46條線路部分配備空調車、實現兩種車型混合開行。但上述配備空調車的線路仍執行1元的普通線路票價。每到夏季天氣炎熱時,部分市民通過多種渠道要求普通公交線路上運行的空調車開啟空調,而公交運營企業則認為,若要開啟空調應當執行季節性空調車線路票價,否則拒絕開啟空調。

          考慮到近年來我市公交線路配置的空調車已逐漸普及,部分普通公交線路已經具備了落實季節性空調車線路票價政策的硬件,市物價局會同市交通運輸委、市財政局共同研究認為,如不落實2元的季節性空調線路票價政策,或者不符合優質優價、質價相符的原則,或者將導致普通公交線路運行的空調車因開啟空調增加運行成本,公交運營企業不予開啟,群眾不滿意的“窘境”。為破解這一難題,既讓群眾清涼度夏,滿足市民公交出行需求,又兼顧企業和社會的承受能力,市物價局等三部門及時啟動了落實現行公交線路票價政策的工作。

          二、先行試點,以審慎對接柔性

          先行先試,主要著眼于公交票價政策落實的復雜性,敢于啃硬骨頭,先進行試點探索,把握好改革節奏,發揮基層首創精神,積小勝為大勝,抓好試點工作,及時總結試點經驗,使改革不斷見到實效。

          我市對部分符合條件的線路落實現行公交票價政策,是在現行地面公交票制票價政策框架內進行,不是對公交票制票價政策的重新制定或調整。市物價局、市交通運輸委、市財政局三部門按照短期試點、取得經驗再盡快在面上推開的原則,從2016年7月起選取個別公交線路開展試點,積累可復制可推廣的經驗。通過調研論證,根據公交線路運營和空調車配備情況,選擇兩條普通公交線路(15路、25路)試行“一線兩制”票價,同一條公交線路上運行的非空調車票價政策不變,運行空調車的實行季節性票價政策;選擇3條全部配備空調車的公交線路(31路、605路和606路)試行季節性空調票價。選擇上述公交線路進行試點主要基于兩點考慮:一是上述5條公交線路可替代的普通公交線路較多,二是上述5條公交線路均為開行前沿一線的旅游線路,外地游客較多,對乘坐舒度高要求高,價格彈性不明顯。從試行政策實施后評估情況看,社會反響平穩。根據試行政策的實際效果,市物價局等部門自2017年起正式確定了上述5條公交線路的票價政策。

          三、決策決定,以包容體現柔性

          決策決定,主要著眼于踐行以人民為中心的發展思想,切實維護人民群眾的根本利益,既是從解決人民群眾關心的問題入手,真抓實干,提出管用好使的“硬招”、“實招”,又集思廣益、“開門納諫”,最大限度地凝聚改革共識,形成合力。

          為提高政府價格決策的科學性、透明度,減少行政決策風險,在試點取得經驗的基礎上,今年8月3日至8月8日,市物價局等三部門就我市落實現行公交票價政策擬定了工作方案,通過青島政務網面向社會公開征集意見。此次征集意見采取實名制方式,市民通過登錄青島政務網實名征集意見平臺,輸入手機號,獲取驗證碼,方可填寫意見建議。且填寫意見建議不限人數、次數、字數。實名征集意見平臺提前設置了對工作方案的兩方面內容,廣泛聽取市民意見建議:一是工作方案是否合理可行?二是工作方案還需要進行哪些方面的修改完善?征求意見期間,通過實名征集意見平臺共征集到417條意見建議。在工作方案是否合理可行方面,認為合理的意見有268條,占總數的64.27%,認為不合理的意見有149條,占總數的35.73%。對工作方案需要修改完善的意見和建議方面,經歸納整理,主要集中在以下兩點:一是實行季節性票價政策合理可行,建議市區公交車全部配備空調;二是公交應當執行低票價政策,建議對普通線路和空調線路統一執行每人次1元的票價政策,不同意落實現行公交票價政策的方案。

          經研究,市物價局等三部門采納了支持我市落實現行公交票價政策的意見,主要理由,一是有利于提高公交服務水平,提升旅游城市形象;二是可以充分發揮現有車輛的功能,滿足乘客對乘坐舒適性的需求,符合優質優價的原則;三是有利于形成多層次、差異性的票價體系,體現票價的公平性。隨后,市物價局等三部門發布文件,自今年8月15日起試行,試行期兩年。

          文件內容主要包括:一是對混合開行空調車與普通車輛的19條公交線路,試行“一線兩制”政策,空調車試行季節性票價,普通車輛仍執行原票價政策不變;二是對全部配備空調車的66條普通線路調整為季節性空調線路,試行季節性票價;對9條常年空調線路,適當降低票價水平,調整為季節性空調線路,試行季節性票價;三是對仍保留的隧道公交等常年空調線路,因客觀原因尚未配備空調車的,票價按每人次1元收取;四是其他公交線路,票制票價仍保持不變。

          此次我市落實現行公交票價政策,并未采取“凡是空調車均執行空調車票價”的“一刀切”政策,而是按照“公平合理、有升有降”的原則,靶向精準,分類施策。首先,19條公交線路實行“一線兩制”,時間成本低又對票價敏感的市民,可選擇乘坐非空調公交車,出行的經濟成本并沒有增加。其次,在以往確定的19條常年空調公交線路中,有9條此次調整為季節性空調車公交線路,這意味著9條公交線路有半年時間是按照1元票價執行。第三,對通行青島膠州灣隧道的公交線路,因客觀原因尚未配備空調車的,降低原有票價水平,按1元票價收取。第四,對23條微循環公交線路(4字頭線路)的票價不變,微循環公交的乘客以小區居民為主,他們往往對票價比較敏感。按照文件要求,這些線路具備空調的要開啟空調,改善了這部分居民的出行條件,卻沒有額外增加成本。

          四、執行落實,以共治實現柔性

          執行落實,主要著眼于統籌協調、統一行動,集中力量落實政策規定,各方面密切配合,步調一致、協同高效推進政策執行落實,進一步提高政策的“含金量”,防止政策執行過程中“走偏”,不斷梳理、歸納、總結、提質、增效,通過一系列舉措,使人民群眾有更多的獲得感、幸福感。

          此次我市落實現行公交票價政策,不再采取僵化的按公交線路核準票制票價,而是針對部分公交線路混合開行普通車與空調車的實際,試行“一線兩制”票價政策,在政策執行前,市物價局、市交通運輸委要求公交運營企業合理制定運營計劃,確保空調車與其他車輛的開行比例在1:2-2:1之間,在車輛醒目位置標示乘客能夠明顯辨識的運營車輛類型與票價信息,保障乘客的選擇權。同時,公交運營企業主動在所有空調車的前部統一設置了LED顯示屏,標注空調車標識、公交線路數字,進一步優化了乘車環境。同時,我們主動做好政策宣傳和輿論引導工作,通過傳統媒體和新媒體及時發布價格政策和政策解讀,并通過青島物價政務微信發布圖解新聞,耳目一新,一目了然,鳳凰網、大眾網、青島日報、半島都市報等媒體進行廣泛宣傳報道,政策出臺后社會反響比較平穩,沒有出現大的輿情。

          紙上得來終覺淺,絕知此事要躬行。近期,國家發展改革委修訂的《政府制定價格聽證辦法(修訂征求意見稿)》向社會公開征求意見,其中第三十三條規定“政府價格主管部門可以參照本辦法有關規定,通過互聯網試點開展定價網絡聽證。網絡聽證的參加人應當實行實名注冊。”我市此次落實公交票價政策,通過實名征集意見平臺聽取意見建議,與《政府制定價格聽證辦法(修訂征求意見稿)》關于網絡價格聽證的制度安排高度契合,充分印證了開展網絡價格聽證的可行性、必要性。從此次征集意見情況看,網民在實名征集意見平臺上無論是發表贊同還是反對的意見,所表達的意見和建議都非常理性而且中肯,有的意見具有很強的建設性。比如,許多網民在點評方案優缺點的基礎上,還在公交線路設置、空調開啟時間等方面提出了許多好的建議,有的網民提出的意見建議多達1千余字,5百字以上的建議占總數10%以上,這些意見建議對今后進一步完善公交票制票價政策的工作大有裨益。

          在網絡實名征求意見的同時,我們也對網絡進行了密切關注,論壇上的網民均為匿名發言,這些網民發表意見有兩個鮮明的特點:一是意見表達的獨立性不強,易受網帖和其他網民意見的干擾,比如,某論壇有兩位網民非常活躍,兩人共跟帖32次,都是對空調車季節性票價方案的反對者,受他們言論的影響,多數網民也表達了反對的意見,甚至有部分網友開始跟帖支持方案,后來又跟帖表達反對方案的意見;二是由于虛擬空間的匿名性、無界性、難控性特點,導致網友的匿名發言無所顧忌,不理性表達意見,甚至出現惡意謾罵等不文明行為。通過上述分析可以看出,通過網絡征集意見,采取實名制、匿名制兩種表達形式的效果是截然不同的。

          這項工作啟示我們,建立健全公共政策出臺前的公開征集意見機制,應采取更為有效的方式,主動借助政務網絡新優勢,打通并用好與人民群眾信息交流的新渠道,引導人民群眾有序參與,規范網民的表達方式,從而既充分保障社會公眾表達意見建議的獨立性,又要教育引導社會公眾依法、文明、理性表達,共同營造風清氣正的政務公開環境。

          (作者單位:青島市物價局)

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